Coparticipación para todas y todos

A partir de los episodios que me parecen peligrosos y atentatorios de la democracia protagonizados por un grupo de personajes de la policía bonaerense, que sobre la base de reclamos legítimos fueron impulsados a generar situaciones intimidantes, por parte de militantes del PRO y de Cambiemos, que hay que decirlo es una fuerza política que tiene escaso o nulo apego a las instituciones de la democracia del país.
Mirta Botzman

(Mirta Botzman) Con este episodio y la solución encarada por el Presidente, surgió nuevamente de manera pública el tema de la coparticipación federal, en particular después de la conferencia de  prensa del jefe de  gobierno de la CABA que los grupos poderosos ya seleccionaron como candidato a presidente por las fuerzas de derecha en reemplazo de Macri que no para de devaluarse y entonces al mejor estilo de su todavía jefe Mauricio Macri hacen de la actuación y la mentira un estilo de hacer política.

Mirta Botzman en La 99.3 el 17 de Septiembre de 2020

En función de esto me pareció interesante poder compartir algunas cuestiones vinculadas al tema de la coparticipación que es un tema nada fácil para tratar, indudablemente árido y opaco, pero que sin embargo sería bueno que entendiéramos pues nos afecta a todos y todas y tal vez con mayor razón a los que vivimos en provincias más chicas o en regiones más desfavorecidas del país.

En primer lugar, tenemos que decir que la coparticipación federal hace referencia a como se distribuyen los recursos generados por losimpuestosnacionales, con algunas excepciones,entre el gobierno nacional y los gobiernos provinciales.

La norma que rige todavía ese reparto es muy antigua y no da cuenta de la actual situación social y económica, sin embargo, dicha norma tiene casi una trampa insalvable y que nadie pudo modificar y es que establece que para su modificación se requiere la aprobación unánime del gobierno nacional y de todas las provincias, es decir que con el no de una provincia ya no hay acuerdo.

El tema es muy complejo pues intervienen no sólo cuestiones de fondos sino también factores políticos que tallan fuertemente.

Creo que hacer un poquito de historia puede ayudar a comprender mejor el tema. La última vez que se promulgaron criterios explícitos y transparentes de distribución de los recursos entre las provincias fue en el año 1973, mediante el decreto-ley Nº 20.221. Creo que está claro que esos criterios objetivos y con parámetros relacionados con el desarrollo, no podrían aplicarse después de 47 años porque la situación, como todos sabemos, es completamente diferente. No es el mismo país, ni son las mismas provincias.

Lo grave de esta situación es que esos criterios no han sido sustituidos por otros. La dictadura, entre 1976 y 1983, los modificó de cuajo, y cuando el 31 de diciembre de 1984 vencía la vigencia de la ley Nº 20.221, a lo largo del año se realizaron varias reuniones para la elaboración de propuestas. Se produjeron varias propuestas de los gobernadores del Partido Justicialista que no lograban tener una posición única.

Ante la falta de acuerdo, en marzo de 1986 se firmó el “Convenio Financiero Transitorio de distribución de recursos federales a las Provincias”, que tenía vigencia hasta 1987. El convenio fue entre el gobierno nacional y la totalidad de los gobernadores y fue firmado por la provincia de Buenos Aires con reservas por diferencias con el prorrateador fijado que le resultaba un porcentaje menor.

Finalmente, en enero de 1988, y en un acuerdo político entre el Presidente Raúl Alfonsín y los gobernadores peronistas del norte del país, en un contexto de amenazas destituyentes de sectores golpistas cívico-militares, se sancionó la ley Nº 23.548 que decidió una distribución fija entre las provincias en base a una situación de aquel entonces que tampoco tiene nada que ver con la realidad de hoy.

En los hechos, lo más importante de esa nueva distribución del año 1988 es que se modificó la distribución de los recursos entre la Nación y las Provincias. La Nación cedió casi el 20% de los recursos que retenía para favorecer al conjunto de las provincias que pasaron de llevarse un 47,50% a un 56,7% del total de recursos coparticipables.

Esa distribución de 1988, formulada con carácter transitorio, cuya legitimidad es haber perdurado ante el simple paso del tiempo y por el cerrojo puesto en el artículo 75, inciso 22 y la cláusula transitoria sexta de la reforma constitucional de 1994, que definió una forma para modificar la coparticipación donde se requiere una mayoría especial en ambas cámaras legislativas nacionales y la aprobación de cada una de las provincias.

Las críticas al sistema federal de coparticipación de impuestos del gobierno nacional a las provincias, son varias y responden a diversos criterios. Son conocidas las críticas respecto de la evolución de la distribución primaria, que ha propiciado una relativa concentración de recursos a nivel nacional mientras se descentralizaban funciones a las provincias como lo sucedido durante el período de Menem-Cavallo, lo que dio como resultado un creciente desequilibrio fiscal vertical que las provincias cubrieron con deuda con el gobierno nacional. Son aún más usuales las críticas a la distribución secundaria, es decir, los coeficientes que se utilizan para distribuir los recursos entre las provincias, que quedaron encorsetados por un régimen surgido de la hiperinflación de fines de los 80s.

Evidentemente, fue imposible conseguir mayorías y acuerdos en estos 32 años. Esto dio origen a varias enmiendas y parches desde 1993 en adelante, llamados de modo rimbombante“acuerdos”, “compromisos”, “adendas” y “consensos”, sin poder cumplir el mandato constitucional de promover la equidad y la igualdad de oportunidades en el territorio argentino. Evidentemente hasta que no se reforme la constitución y se cambie el criterio de aceptación de un nuevo esquema de distribución de los recursos se seguirán aplicando parches surgidos de las capacidades de negociación en cada momento. Obviamente cuanto mejor es la situación económica del país y aumenta la recaudación como ocurrió durante los 12 años de gobiernos kircheristas se disimulan las críticas y las arcas del gobierno nacional y los gobiernos provinciales engordan. Las reformas implementadas por Macri como baja en los impuestos a los bienes personales, a las ganancias entre otros y la recesión económica agudizó las crisis presupuestarias tanto de nación como de las provincias y ahí llegó la pandemia con sus exigencias. El gobierno nacional salió a auxiliar a todas las provincias para fortalecer sus sistemas de salud para pelearle al Covid 19. En general es lo que sucede frente a determinadas situaciones críticas y es que el gobierno nacional acude en auxilio de las provincias. Hay gobiernos con conductas más equitativas y auxilian a todas las necesitadas, hay otros como el de Macri que se dedicó a beneficiar a la CABA y a la provincia de Bs As donde tenía gobernantes claramente alineados. En el caso de la CABA fue francamente excesivo pues además de aumentarle puntos de coparticipación realizó una enorme cantidad de obra pública con recursos nacionales.

En las provincias la situación de la coparticipación entre el gobierno y los municipios sigue avatares similares al descrito para la relación entre provincias y gobierno nacional, aunque por lo general se habla poco del tema y aun considerando que también desde los gobiernos provinciales se descentralizaron funciones que  pasaron a ser responsabilidad de los gobiernos municipales, tampoco se habla por lo general de larelevancia que cobra también la desigualdad al interior de cada provincia, en particular entre sus polos de desarrollo, sus cinturones suburbanos y sus regiones más alejadas.

Un tema a considerar es que mientras la recaudación de ingresos se hace a nivel nacional, las decisiones de gasto para la provisión de bienes y servicios públicos se toman en los niveles locales, entre otras cosas porque facilita la variedad de combinaciones, lo que puede aumentar el bienestar social. Sin embargo, esta división de roles en cuanto a las responsabilidades de recaudar impuestos y ejecutar el gasto no necesariamente llevan al equilibrio en las cuentas de los distintos niveles de gobierno. Esto es lo que está en la base de los esquemas de transferencias intergubernamentalescomo eje del federalismo fiscal:.la nación, las provincias y los municipios y comunas de la Argentina…Entre provincias y Nación están más distribuidas las funciones de gasto, ambos niveles pueden recaudar impuestos (por los menos los concurrentes) y para cambiar el sistema de coparticipación se requiere el acuerdo entre todas las partes. En cambio, son mayores las restricciones para los municipios para generar ingresos, tienen funciones más acotadas y son muy pocas las provincias que contemplan la participación de los municipios para cambiar sus regímenes de coparticipación.

Al haber autonomía total, existen multiples regímenes de coparticipación de provincias a municipios, en realidad cada provincia tiene el suyo propio, pero casi todas las provincias coinciden en el criterio de fijar sus regímenes de coparticipación a municipios en leyes especiales, que establecen porcentajes fijos de distribución primaria y fórmulas de distribución secundaria que siguen criterios preestablecidos y mientras las provincias participan obligatoriamente en la aprobación del régimen de coparticipación no es lo que sucede con los municipios quienes salvo muy honrosas excepciones no pueden participar en las decisiones que los involucra.

En el caso deMisiones, la provincia desde su Constitución del año 1958 establece la relación financiera que debe existir entre la provincia y sus municipios, particularmente lo que se refiere al régimen de distribución de recursos para que estos puedan cumplir sus objetivos. Y aunque desde el año 1963 a la fecha existieron diferentes relaciones en materia de coordinación financiera vertical en la provincia, desde 1988 a la fecha, al igual que lo que ocurre a nivel nacional, no se ha podido cambiar el régimen vigente, sobre todo en lo relacionado con la masa coparticipable, en la distribución primaria y la distribución secundaria.En noviembre del año 1977 se sanciona un sistema de Coparticipación a los municipios (Ley Nº 900) donde se establece qué impuestos conformarán la masa coparticipable, forma de distribución, parámetros para tomar los indicadores, disposición para que se confeccionen los coeficientes de distribución, remisión automática a los municipios dentro de los 30 días, facultad para otorgar anticipos, no afectación de los recursos hasta que se depositen y define como organismo de aplicación a la Dirección General de Presupuesto. Es un sistema que desde su origen mantiene el porcentaje de distribución del 8%, pero que agrega dentro de los impuestos a coparticipar al Impuesto al Parque Automotor.

El mecanismo para distribuir lo recaudado, se estableció de la siguiente manera: 20% en partes iguales, 20% directamente proporcional a la población y el 60% en proporción directa a la recaudación obtenida por cada municipio de los impuestos coparticipables .

De acuerdo a la bibliografía y relevamiento realizado tratando de indagar de porque se mantiene el régimen sin actualización, surge que, para  en primer término, entendemos que ha habido dificultades para buscar o alcanzar  en cada tiempo los consensos necesarios dentro de la legislatura para instalar en la agenda legislativa el tema, privilegiándose en cambio, sectorial o individualmente el protagonismo por sobre el proyecto. En segundo término, no se ha visto surgir de quienes deberían ser los principales interesados, los intendentes, plantear la necesidad política de una nueva relación financiera con la provincia. En tercer lugar, la sociedad no ha tomado como propio este tema y tampoco se muestran, en general, gestiones municipales de excelente administración que generen confianza en el manejo de los recursos, que lleven a la necesidad de debatir el tema y cambiar las normas vigentes. En cuarto lugar, al existir una deuda pendiente del Congreso Nacional de sancionar un nuevo régimen de coparticipación para el país, de acuerdo a los parámetrosdispuestos en la Constitución Nacional, donde Misiones debería mejorar su participación, arrastra consigo el suspenso del debate provincial de una nueva manera de coordinación financiera entre el Estado provincial y los municipios misioneros. Esta claro que existe una deuda pendiente de varias administraciones locales, de encontrar la manera de ser más eficientes y eficaces a la hora de aplicar su política fiscal y sobre todo en el diseño de políticas tributarias que le permita hacerse de los recursos de su propia jurisdicción.

La economista Mirta Botzman analiza, propone y debate sobre la coyuntura y las políticas económicas en la Argentina actual, cada jueves, a las 7.30, en el programa Contala como quieras de La 99.3.

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